La transformación digital en las Administraciones Públicas españolas es una estrategia de país fundamental para la próxima década. Sin embargo, el pulso de esta digitalización se siente con mayor intensidad en el ámbito local, la administración más cercana a la ciudadanía. En este ecosistema, los Funcionarios con Habilitación de Carácter Nacional (Habilitados Nacionales) –Secretaría, Intervención y Tesorería– son pilares fundamentales, con funciones reservadas que son esenciales para el funcionamiento de las Corporaciones Locales.

Tradicionalmente, la gestión pública local se ha apoyado en sistemas fragmentados, un «collage» de soluciones infromáticas aisladas que, lejos de optimizar, pueden generar más problemas que soluciones. La verdadera digitalización exige una visión holística, donde las funciones clave de los Habilitados Nacionales se articulen a través de una plataforma tecnológica única e integral.

El Rol Crucial de los Habilitados Nacionales y el Software Fragmentado Actual

Las funciones de Secretaría, Intervención y Tesorería están intrínsecamente interconectadas y son transversales a toda la actividad administrativa.

• La Secretaría ostenta la fe pública y el asesoramiento legal, dirigiendo registros y archivos electrónicos y velando por la publicación de actos y acuerdos.
• La Intervención controla y fiscaliza la gestión económico-financiera, coordinando funciones contables y asegurando el cumplimiento de la ley de factura electrónica.
• La Tesorería gestiona la recaudación y finanzas, elaborando informes sobre el periodo medio de pago a proveedores.

En la era del Gobierno Digital 4.0, donde la noción de gobierno electrónico ha evolucionado desde el uso de las TIC para mejorar los servicios públicos y los procesos democráticos hasta una estrategia digital integral que abarca la organización administrativa y los derechos ciudadanos, y por supuesto la Inteligencia Artificial, uno esperaría que la gestión interna de nuestras administraciones locales estuviera igualmente unificada y centralizada. Sin embargo, la visión de un sistema integral único para la gestión pública local sigue siendo un ideal que se persigue, pero su materialización se enfrenta a una serie de desafíos estructurales, normativos, humanos y económicos.

La Administración electrónica ha pasado de ser una «Administración electrónica 1.0» a un «Gobierno digital 4.0». Aunque la Ley 39/2015 y la Ley 40/2015 sentaron las bases para esta transformación, el camino no ha sido homogéneo y la visión de una aplicación verdaderamente integral para los Funcionarios de Habilitación de Carácter Nacional (FHCN) (Secretaría, Intervención y Tesorería) sigue siendo una quimera. Pero si vamos hacia unas soluciones de softwares de administración electrónica integrales, si al menos conseguimos incluir todaslas funciones reservadas básicas en una única aplicación tendriamos mucho ganado.

¿Por qué esta aplicación integral no es una realidad? Los Múltiples Obstáculos

La transformación digital implica no solo tecnología, sino también cambios organizativos y nuevas aptitudes del personal. Esta es una constante que se ve reflejada en los principales motivos de la fragmentación actual:

1. Fragmentación y Heterogeneidad de la Planta Local: El «Talón de Aquiles»

España cuenta con más de 8.000 municipios, de los cuales casi la mitad tienen menos de 500 habitantes. Esta dispersión geográfica y el «infradimensionamiento» de la planta local se traducen en una escasez de recursos personales, materiales y tecnológicos para abordar los desafíos de la transformación digital y por supuesto de las vacantes de Funcionarios con Habilitación Nacional que llegan a ser más de 3.000.

Existe una profunda asimetría en la implantación de la administración electrónica, incluso entre municipios de características similares. El Informe IRIA de 2021 revela que solo uno de los 38 ayuntamientos fiscalizados disponía de todas las herramientas exigidas por la normativa, mientras que otro no había desarrollado ninguna. Esta disparidad hace extremadamente difícil implementar soluciones estandarizadas en un mapa local tan variado. La falta de una «escala normativa» adaptada a la dimensión de los municipios es un problema endémico, llevando a un escenario de «ciudadanos de primera y de segunda» en relación con la tramitación electrónica.

2. Falta de una Estrategia Integral y Planificación Cohesionada

A menudo, la digitalización se ha abordado con actuaciones aisladas que «ponen parches» a las obligaciones normativas, en lugar de una estrategia global y clara. Muchos municipios pequeños y medianos carecen de un plan de transformación digital en funcionamiento, o lo tienen solo en fase de desarrollo. Esto impide una visión global y la definición de una «hoja de ruta» que defina objetivos y acciones basadas en los recursos disponibles.

Sin un proyecto institucional claro y una «visión integrada del sistema», la introducción de tecnología se queda en una mera automatización operativa, sin lograr una verdadera transformación digital. La ausencia de manuales, guías de simplificación administrativa y de catalogación de sistemas de registro y archivo evidencia una falta de un enfoque metodológico y planificado.

3. Factores Humanos y Resistencia al Cambio

La escasez de personal técnico cualificado con conocimientos tecnológicos es un obstáculo significativo, especialmente en las entidades locales de menor tamaño. Además, la resistencia al cambio por parte del personal es un factor que frena la implantación. El éxito de la transformación digital depende fundamentalmente del «factor humano» y del liderazgo directivo de los FHCN.

La percepción de los usuarios que no han utilizado herramientas digitales revela un «recelo latente» hacia un modo de relación distinto con la Administración. Es fundamental la capacitación del personal público en habilidades digitales para superar esta barrera. Las organizaciones deben promover los cambios y acompañarlos, ya que «sin las personas que constituyen las organizaciones no aparecerán ni ideas ni actos que permitan los avances deseables».

4. Desafíos Regulatorios y de Interoperabilidad

Aunque las Leyes 39/2015 y 40/2015 sentaron las bases para una administración electrónica, la regulación a menudo presenta «lagunas» que favorecen interpretaciones contradictorias y la adopción de criterios dispares entre administraciones. La velocidad de la tecnología contrasta con la lentitud de los procesos regulatorios, generando «obsolescencia regulatoria». Las tensiones competenciales entre el Estado, las Comunidades Autónomas y las entidades locales complican la coordinación.

Aunque el Estado ha promovido plataformas comunes (como SIR, @FIRMA, CL@VE, NOTIFICA, INSIDE, etc.) y existen soluciones privadas que se integran con ellas, la obligación de adherirse a estas plataformas estatales por eficiencia no siempre se traduce en una integración total a nivel local. Esto genera que las herramientas existentes para registro, expedientes o notificaciones a menudo no sean plenamente interoperables entre sí a nivel municipal.

Un ejemplo de solución existente, quizás la más extendida para pequeños y medianos municipios, busca ofrecer servicios horizontales como registro, expedientes, firma y notificaciones, siendo accesible a través de su API para otras aplicaciones, y se compromete a la integración con servicios de la AGE como el Registro Electrónico General de Apoderamientos. También incorpora módulos de registro electrónico general, gestión de expedientes, órganos colegiados, libros oficiales y archivo electrónico. Otra plataforma, en este caso pública , se destaca por ser innovadora, integrada con soluciones de la AGE y reconocida con certificados de excelencia. De igual manera, empresas privadas ofrecen su software para la fiscalización previa plena o limitada, que permite el control interno y la mejora de la gestión. Sin embargo, estas son soluciones parciales o sectoriales que no conforman una única aplicación integral para todas las funciones de los FHCN.

5. Limitaciones Presupuestarias y de Recursos

Las dificultades presupuestarias son un factor constante en las administraciones locales. La inversión en Tecnologías de la Información y la Comunicación (TIC) a menudo no es prioritaria, dedicándose, por ejemplo, menos del 2% de los presupuestos de las Comunidades Autónomas a las TIC en 2020. Muchos ayuntamientos pequeños carecen de los medios técnicos y económicos suficientes para implementar soluciones avanzadas. Se ha advertido del riesgo de que empresas que trabajan en este ámbito desaparezcan si no hay suficiente financiación y subvenciones. La Agenda España Digital 2025 y el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia contemplan apoyo financiero para la digitalización de CC.AA. y EE.LL..

La Aplicación Integral Ideal: ¿Qué Debería Incluir?

Si existiera una aplicación integral para los FHCN, debería centralizar y automatizar las funciones esenciales de Secretaría, Intervención y Tesorería, tal como se describen en la normativa.

• Funciones de Secretaría:
  • Fe pública y asesoramiento legal preceptivo: Incluiría la custodia de expedientes, levantamiento de actas de sesiones de órganos colegiados (Pleno, Junta de Gobierno Local), su transcripción en Libros de Actas (en formato electrónico) y publicación en la sede electrónica.
  • Certificación de actos y acuerdos, así como la trascripción en el Libro de Resoluciones de la Presidencia.
  • Fedatario en formalización de contratos, convenios y documentos análogos.
  • Publicación preceptiva de actos y acuerdos en medios oficiales, tablón de anuncios y sede electrónica.
  • Gestión y custodia del Registro de Intereses, Inventario de Bienes y Registro de Convenios.
  • Superior dirección de archivos y registros.
  • Emisión de informes previos en diversos supuestos, incluyendo la adecuación legal de acuerdos y la repercusión económico-financiera de nuevos servicios.
• Funciones de Intervención:
  • Control y fiscalización interna de la gestión económico-financiera y presupuestaria. Esto incluiría la fiscalización previa plena o limitada, gestión de reparos, subsanaciones y omisiones de la fiscalización.
  • Función de contabilidad: Llevar la contabilidad del presupuesto y del patrimonio.
  • Elaboración de informes de presupuestos, modificaciones de crédito, operaciones de endeudamiento y liquidación del Presupuesto.
  • Gestión del registro contable de facturas y seguimiento del periodo medio de pago a proveedores. Un sistema como Scipion se especializa en automatizar la generación de informes de fiscalización y almacenar información valiosa para fases de control posteriores.
• Funciones de Tesorería:
  • Gestión de la Tesorería y recaudación de derechos.
  • Dirección de los servicios de gestión financiera y propuesta de operaciones de endeudamiento.
  • Elaboración y acreditación del periodo medio de pago a proveedores y otros datos estadísticos e indicadores de gestión.
• Funcionalidades transversales clave:
  • Gestión Integral de Expedientes:, que organize y localize expedientes, gestionando su ciclo de vida completo. Esto incluye la apertura de expedientes a instancia de parte o de oficio, y la posibilidad de automatización de trámites que no exigen toma de decisiones.
  • Registro Electrónico General: Unificado, basado en estándares como SICRES v.3 para interoperabilidad, con certificación de fecha y hora, y manejo de documentos adjuntos de diversos formatos e integración con SIR (clave para no duplicar trabajo en la oficinas de asistencia en matería de registros que es el primer cambio clave en transformación digital local.
  • Notificaciones Electrónicas: Integración con plataformas como NOTIFICA, con avisos y gestión de la puesta a disposición.
  • Firma Electrónica: Soporte para firma biométrica y digital, con capacidad de sellado de tiempo para garantizar la autenticidad e integridad de documentos a largo plazo. La integración con hardware de etiquetas para sustituir sellos tradicionales.
  • Portal de Transparencia y Perfil de Contratante: Integración directa con el gestor de expedientes para la publicación activa de información y actividad contractual.
  • Interoperabilidad y Reutilización de Datos: Capacidad para intercambiar asientos registrales (SIR), facturas electrónicas (FACE), identidades (CL@VE), y datos (PID). El principio de «solo una vez» debe ser central, evitando pedir al ciudadano datos que ya obran en poder de la Administración.
  • Accesibilidad y Usabilidad: Diseño centrado en el usuario, ventanillas únicas, soporte multiidioma y cumplimiento de estándares de accesibilidad universal.
  • Seguridad: Incluir ciberseguridad, protección de datos y auditorías de usuarios, accesos y datos. El cumplimiento del Esquema Nacional de Seguridad (ENS) es clave.
  • Gobierno del Dato y Big Data/IA: Utilizar datos de calidad para la toma de decisiones, automatización de procesos y personalización de servicios, siempre con un marco ético y regulatorio que respete los derechos digitales y la «reserva de humanidad».

El Camino a Seguir: Hacia la Integración

La ausencia de una aplicación integral se debe a una combinación de una realidad local profundamente fragmentada y heterogénea, una planificación digital a menudo desestructurada y con visión de corto plazo, barreras humanas como la resistencia al cambio y la falta de capacitación, un marco regulatorio que no siempre se adapta a la velocidad tecnológica y tensiones en la interoperabilidad, sumado a limitaciones económicas que impiden inversiones ambiciosas en soluciones unificadas.

Para que una aplicación integral de las funciones de FHCN sea una realidad, es necesario:

• Desarrollar una estrategia integral de digitalización, liderada al más alto nivel jerárquico y político, con objetivos claros y un reparto de responsabilidades.
• Aumentar la inversión en infraestructuras tecnológicas y digitalización.
• Capacitar al personal público en habilidades digitales y gestionar la resistencia al cambio, transformando la cultura organizativa.
• Reforzar la interoperabilidad y la reutilización de datos entre administraciones.
• Mejorar y armonizar el marco regulatorio, adaptándolo a los avances tecnológicos y garantizando los derechos digitales, incluyendo la «reserva de humanidad» en la toma de decisiones automatizadas.
• Promover el diseño centrado en el usuario y la simplificación de procedimientos.
• Reutilizar aplicaciones y compartir las mejores prácticas y desarrollos ya existentes.

En definitiva, lograr una aplicación integral para los FHCN en la administración local española es como construir un puente gigantesco y vital en un terreno montañoso y con muchos valles. No basta con tener buenos ingenieros (tecnología) o buenos albañiles (personal), si cada valle tiene sus propias reglas, su propio presupuesto y sus propios materiales preferidos (fragmentación local, planificación desestructurada, barreras normativas y presupuestarias). Solo con un proyecto unificado, una financiación sostenida, y la voluntad de derribar las barreras geográficas y humanas para conectar todas las partes, ese puente se hará realidad, permitiendo un flujo continuo y eficiente de la información y la gestión, en beneficio de todos los ciudadanos.

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